« Dépendance au sentier » : pourquoi elle plombe les politiques publiques (2/2)

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Le phénomène de fixation des schémas mentaux est dû à l’action des spécialistes des politiques publiques : les hauts fonctionnaires. Véritables communautés de production et diffusion de connaissances^[1], ces élites sont à la base de la dépendance au sentier. Aussi, le poids de la structure bureaucratique est décisif dans la constitution des politiques publiques.

Des chercheurs ont investigué les réalités de la dépendance au sentier, et se sont intéressés à des cas historiques passionnants.

Le chercheur en science politique de Harvard Peter Hall a ainsi mené une étude sur la diffusion, dans différents pays occidentaux, des théories keynésiennes. Son constat est sans appel : celles-ci se répandirent bien mieux dans les administrations disposant de structures institutionnelles ouvertes, c’est-à-dire largement perméables en termes d’idées et de mobilité des individus aux expertises externes (universitaires, think tanks, intellectuels, etc.).

Dans une étude comparant la France avec le Royaume-Uni, il a aussi démontré que « En arrivant au pouvoir, chaque gouvernement, même radical, hérite d’un appareil institutionnel qui a été construit par un réseau de configurations sociétales qui sont déterminées par l’histoire. Les structures de pouvoir et la rationalité implicite dans ces configurations institutionnalisées de relations peuvent avoir un impact profond sur la capacité du gouvernement à formuler et à mettre en œuvre des politiques innovantes»[2].

Pour lui, les changements au sein des politiques publiques peuvent être de 3 ordres différents :

-          Ceux de premier ordre. Petites modifications institutionnelles voire techniques, elles sont réalisées dans un contexte au sein duquel les élus ne sont pas très autonomes vis-à-vis de leur administration, et disposent d’un pouvoir limité ;

-          Ceux de second ordre. Les changements concernent ici les outils de politiques publiques, ce qui a un impact déjà plus fort. Mais cela, sans  influer véritablement sur la hiérarchie des politiques publiques menées, et sur le paradigme institutionnel ;

-          Ceux de troisième ordre. Il s’agit ici d’évolutions majeures, dont l’impact est majeur et qui se concrétisent par un changement de mode de pensée, une nouvelle hiérarchie de valeur pour les agents en place. Cela est le cas, par exemple, avec le passage du keynésianisme au monétarisme au Royaume-Uni pendant les années Thatcher.

L’historien Angus Burgin a, quant à lui, travaillé – entre autres – sur la révolution reaganienne[3], et l’institutionnalisation des idées libérales dans les politiques publiques de l’État fédéral américain. Ses conclusions recouvrent assez largement celles de Hall, en ce sens que sans une administration et organisation institutionnelle particulièrement ouverte comme ce fut le cas aux États-Unis, une telle diffusion des idées n’aurait pas été possible.

Dans ce cas précis, l’héritage du spoil system est particulièrement important. A travers le transfert de milliers d’experts de la société civile vers des postes de haut niveau au sein de la nouvelle administration présidentielle, ce phénomène a permis un véritable changement de spectre idéologique.

L’épistémologue Thomas Kuhn estimait pour sa part que les changements radicaux en termes de politiques publiques était comparable à celle des sciences « dures », à ceci près que les déterminants seraient avant tout sociologiques^[4]. Changer de représentation du monde dépendrait avant tout de l’identité des experts et des hommes politiques, et de leur position hiérarchique et institutionnelle.

L’ensemble des travaux des politologues spécialistes de la dépendance au sentier, tout autant que ceux menés par des chercheurs dans d’autres disciplines, permettent d’affirmer que plus un pouvoir – qu’il soit politique, managérial, scientifique, militaire, etc. – est centralisé, peu à l’écoute des avis extérieurs, et structuré,  moins nombreux et profonds seront les changements..

Plus précisément, nous concluons que la mise en place de changements profonds de politiques n’est rendue possible que par 2 éléments : l’arrivée massive aux meilleurs échelons de l’administration d’individus amenant avec eux la vision construite de la « nouvelle vision du monde » (ils formeront entre autres les ressources de base pour le nouvel apprentissage social), et la mise en place de mécanismes institutionnels à même d’ouvrir au maximum les administrations aux influences extérieures, et aux idées nouvelles.